Siempre me ha interesado comprender cómo distintos países tratan de resolver desafíos que, en muchos casos, son sorprendentemente similares. En la actividad de LIS-Water interactuamos con decenas de organismos reguladores de diferentes regiones del mundo y, junto con ellos, debatimos buenas prácticas regulatorias y formas de fortalecer la gobernanza del sector. Por ello, merece la pena reflexionar sobre algunas de estas experiencias, mirando no solo hacia el exterior, sino también hacia nuestra propia realidad nacional.
Un primer desafío es la planificación y, sobre todo, su implementación efectiva. Los planes de gestión a largo plazo de las entidades prestadoras de los servicios deberían constituir el principal instrumento regulatorio. En ellos, las entidades deben comprometerse con los objetivos que pretenden alcanzar, justificar las medidas que van a adoptar y las tarifas necesarias para hacerlas viables. El regulador debe proporcionar directrices para su elaboración, aprobarlos —o, al menos, analizarlos— y supervisar su ejecución a lo largo del tiempo. En una muestra de una veintena de países europeos observamos que, aunque la mayoría de las entidades prestadoras elaboran estos planes, solo en aproximadamente un tercio de los casos el regulador tiene la responsabilidad de aprobarlos. En Portugal sería conveniente generalizar el uso de los planes de gestión, especialmente en las entidades municipales, donde aún existen importantes carencias, así como reforzar el papel regulador durante todo este proceso.
Un segundo desafío, estrechamente relacionado con el anterior, es la regulación basada en metas de desempeño. En Zambia, por ejemplo, el regulador aprueba niveles mínimos de servicio que deben alcanzarse en un período determinado para once indicadores clave (garantías de nivel de servicio). Posteriormente, las entidades prestadoras suscriben un acuerdo de nivel de servicio con el regulador, en el que se establecen las actuaciones necesarias para alcanzar dichas metas. El regulador supervisa su cumplimiento y los resultados se ponen a disposición del público en todos los centros de atención al cliente. En Perú, el regulador aprueba metas de gestión para cada entidad prestadora con un horizonte de cinco años, basadas en sus respectivos planes de gestión, verificando e informando posteriormente el grado de cumplimiento, tanto por indicador como mediante un índice global de desempeño. En Portugal, el actual sistema de regulación basado en valores de referencia para el conjunto de las entidades prestadoras podría complementarse con un modelo de regulación por metas progresivas, adaptadas a la realidad y al punto de partida de cada operador.
Un tercer desafío es el desarrollo de instrumentos de incentivos y de enforcement regulatorio. El principio es sencillo: reconocer y premiar a quienes destacan por su buen desempeño, al tiempo que se establecen mecanismos de presión, pero también de apoyo técnico, para aquellas entidades que incumplen de forma persistente los niveles esperados. Todo ello debe ir acompañado de una amplia transparencia pública y de estrategias eficaces de comunicación regulatoria.
En Zambia, el regulador organiza anualmente el acto de presentación del informe del sector, durante el cual premia a las entidades prestadoras que más han mejorado, así como a aquellas que obtienen los mejores resultados, tanto globales como por indicador. También reconoce a los mejores directivos y a los periodistas que más contribuyen a la divulgación de los temas del sector, utilizando además incentivos económicos como mecanismo adicional de estímulo. Por otro lado, las entidades cuyo desempeño se sitúa por debajo de niveles aceptables pueden ser sometidas a un régimen especial de supervisión regulatoria. En ese marco deben elaborar un plan de mejora y presentar informes mensuales de progreso. El regulador pasa entonces a supervisar de cerca todas sus operaciones, incluidas las decisiones de la dirección y del consejo de administración, pudiendo incluso participar en sus reuniones.
En Perú, el regulador también clasifica a las entidades prestadoras en función de su desempeño, agrupándolas por categorías según su tamaño. Evalúa tres dimensiones fundamentales: la solvencia económico-financiera, la sostenibilidad de la gestión empresarial y la sostenibilidad de la prestación del servicio, medida principalmente a través del cumplimiento de las metas establecidas. En función de los resultados, puede recomendar que la entidad entre en un régimen temporal de apoyo gestionado por un organismo técnico nacional encargado de prestar asistencia técnica y promover la integración de operadores. En Portugal ya existen mecanismos de reconocimiento a los mejores desempeños, pero aún hay un amplio margen para desarrollar nuevos instrumentos de incentivos y de enforcement, especialmente cuando el bajo desempeño se mantiene de forma continuada.
Un cuarto desafío es la contribución de la regulación a la mejora de la organización del sector y de la gobernanza de las entidades prestadoras. En Perú, el regulador tiene competencias para supervisar y sancionar a estas entidades en materia de gobierno corporativo. Asimismo, puede delimitar áreas óptimas de prestación de los servicios con el fin de promover procesos de integración entre operadores. En Colombia, el regulador dispone incluso de facultades legales para ordenar la liquidación o la fusión de entidades prestadoras que incumplan de forma reiterada determinados niveles mínimos de desempeño. En esos casos, la prestación del servicio puede volver a licitarse mediante un concurso público abierto, pudiendo combinarse este instrumento con procesos de fusión para crear áreas de servicio más atractivas para potenciales operadores. En Portugal resulta fundamental continuar promoviendo la agregación de entidades prestadoras para mejorar la organización del sector y aprovechar las economías de escala, así como introducir medidas que refuercen la gobernanza corporativa, ámbitos en los que la regulación puede desempeñar un papel aún más relevante.
Un quinto desafío consiste en fortalecer la gobernanza de los propios organismos reguladores mediante procedimientos rigurosos para la designación de sus máximos responsables, con el apoyo de entidades especializadas en selección de personal e independientes del gobierno, así como mediante mecanismos transparentes de evaluación de su desempeño. En Chile, por ejemplo, los miembros del órgano directivo del regulador son seleccionados mediante concurso público, con una preselección de tres candidatos y la decisión final a cargo del Presidente de la República. En Perú, el regulador ha llevado a cabo recientemente un proceso integral e independiente de evaluación de su desempeño regulatorio, realizado por la OCDE, y ha constituido un equipo interno encargado de implementar las recomendaciones formuladas. En Portugal podría resultar conveniente reforzar los procedimientos de designación de los líderes, no solo de los reguladores sino del sector en general, e introducir la práctica de auditorías externas especializadas y periódicas sobre el desempeño del regulador, como un poderoso incentivo para la reflexión institucional y la mejora continua de la función regulatoria.
Un sexto desafío es la implantación de procesos sistemáticos de evaluación del impacto regulatorio. En Perú, con el apoyo de la OCDE, el regulador desarrolló un reglamento que define el proceso de evaluación del impacto regulatorio y una guía metodológica para su aplicación. Asimismo, dispone de un procedimiento mediante el cual identifica, programa y hace públicos los principales problemas del sector y las iniciativas regulatorias y normativas previstas para el año siguiente. En Portugal también existe un importante margen de mejora mediante la adopción de buenas prácticas internacionales en materia de evaluación del impacto regulatorio, un ámbito que todavía no forma parte plenamente de la cultura regulatoria del sector.
Un séptimo desafío es fomentar la innovación en el sector. En Inglaterra y Gales, el regulador creó un fondo destinado a impulsar la capacidad de innovación del sector, promoviendo convocatorias competitivas en las que participan las entidades prestadoras en colaboración con universidades, empresas, start-ups y otras organizaciones. Estas convocatorias se diseñan conjuntamente con las entidades reguladas mediante procesos estructurados de consulta. En Portugal, la innovación por parte de las entidades prestadoras —en colaboración con la academia, las empresas, las start-ups y otros actores— continúa estando insuficientemente incentivada, incluso desde el punto de vista fiscal, por lo que existe un amplio margen para seguir avanzando.
Un octavo desafío es la creciente necesidad de promover la sostenibilidad ambiental e internalizar sus costes mediante nuevos instrumentos regulatorios. En Costa Rica, el regulador creó una tarifa para la protección de los recursos hídricos como mecanismo complementario a los cánones por uso del agua. Las entidades prestadoras pueden solicitar su aprobación presentando un plan quinquenal de inversiones ambientales, lo que ha permitido incrementar las inversiones destinadas a la protección de las fuentes de agua y, al mismo tiempo, aumentar la sensibilización de la población sobre la importancia de preservar estos recursos. En Portugal, la protección de las fuentes de abastecimiento sigue estando lejos de resolverse plenamente, por lo que resulta necesario desarrollar mecanismos regulatorios más eficaces que permitan alcanzar este objetivo.
Estos son solo algunos ejemplos de prácticas regulatorias que pueden contribuir a mejorar el desempeño del sector. Lo importante es comprenderlas, debatirlas de manera constructiva y con un sólido fundamento técnico, y contar con el liderazgo y la valentía necesarios para implementar aquellas que mejor se adapten al contexto institucional de cada país. La regulación no puede permanecer estática; debe evolucionar continuamente, incorporando nuevos instrumentos y enfoques capaces de responder a los desafíos emergentes. Los retos que tenemos por delante así lo exigen.
